Governments, Presidents and Prime Ministers in Turkey's Foreign Policy Crises/Turk Dis Politikasi Krizlerinde Hukumetler, Cumhurbaskanlari ve Basbakanlar.

• Author: Aksu, Fuat
• Position: Report

Giris

Uluslararasi iliskilerde krizler istisnai durum degisikligi olarak kabul edilebilir. Devletlerin aralarindaki uyusmazliklari diplomasi, siyasi arac ve yontemlerden yararlanarak, catisma ve savasa varmadan cozmeleri beklenir. Beklentiye ragmen uyusmazlik ve catismalar krizlere, sinirli ve/veya topyekun savaslara donusebilir. Genel ifadesiyle kriz otonom davranabilme yetenegine sahip aktorun karsilastigi durumsal degisiklik sirasinda tehditlerle tercihleri ve kapasitesi arasinda bir denge kurmakta zorlanmasini ifade eder. Karar birimi, tehdit karsisinda elindeki avantajlarini koruyabilmis, herhangi bir kayba ugramadan, askeri catismaya girmeden surecten cikabilmisse kriz yonetiminde basarilidir.

Devletler arasi iliskiler acisindan krizin tanimi gorece daha karmasiktir. Ornegin Charles Hermann krizi tanimlarken uc ozelligini on plana cikartmaktadir; kriz olarak tanimlanan durumsal degisiklik yuksek onceliklere bir tehdit olusturmali, aniden ortaya cikmali ve surpriz olarak degerlendirilmeli, karar birimini kisa zaman diliminde tepki vermeye zorlamalidir. (1) Bir krizde bu uc ozelligi bir arada bulmak zor olsa da karar birimi bu durumsal degisikligi "kriz" olarak kabul edebilir.

Michael Brecher ise calismalarinda bu tanimlamayi gelistirerek bir durumsal degisikligin "kriz" olarak tanimlanabilmesi icin ani, surpriz niteliginin olmasinin gerekli olmadigini soyler. Hermann'dan farkli olarak "yuksek degerler"e yonelik tehdit yerine "temel deger ve oncelikler"e yonelik tehditten yola cikarak krizin taraflari arasindaki iliskilerde hasmane tutumun, dusmanligin normalden daha fazla gozlenebilir olmasina isaret eder. Brecher'a gore bu durumsal degisiklik karar birimini "kisa zaman"da degil "kisitli zaman" diliminde tercih yapmaya zorluyor ise krizden soz edilebilir. (2)

Bir baska calisma ise dis politika krizini tanimlarken asagidaki parametrelerin varligina isaret etmektedir:

... krizin tetikleyicisi olarak kabul edilen gelisme;

* Karar alicinin dis politika gundemini mesgul edebilecek herhangi bir konuda ortaya cikar,

* Zamanlama bakimindan aniden ortaya cikar veya belli bir zaman dilimi icerisinde gelisir,

* Karar alicinin algisinda ve/ya gercekliginde temel deger ve onceliklerinde bir degisiklik yapmaya zorlar,

* Bu durum karar alici bakimindan risk, tehlike, tehdit veya saldiri olarak algilanir,

* Bu algisal durum dolayisiyla karar alici mevcut kisitli secenekler arasinda bir tercih yapmak ve karar almak zorundadir,

* Karar alicinin alacagi karar dolayisiyla dogrudan muhatabi olan aktor ve/ya aktorlerle bir askeri carpisma-savasa girme olasiligi bulunmakla birlikte bu durum her zaman ortaya cikmaz. (3)

Bu tanim Hermann ve Brecher'in tanimlarinin esnek bir bileskesidir ve askeri-siyasi krizlerin disindaki krizleri de analiz edebilmek mumkundur. Karar biriminin algisinda veya gercekliginde durumsal degisikligin yaratmis oldugu (risk, tehlike, tehdit ve saldiriya) etkiye gore krizi tanimlama olanagi verdigi icin Turkiye'nin dis politika krizlerinden bazilarini tek tarafli veya iki tarafli kriz olarak tanimlamaya olanak vermektedir.

Calismada Cumhuriyet doneminde Turkiye'nin dis politika krizlerinde karar ve kriz yonetim sureclerinin nasil isledigi arastirilacaktir. Bu cercevede nihai karar birimi olarak basbakan ve/ya cumhurbaskaninin kriz yonetim surecinde ustlendigi rollerin krizleri nasil etkiledigi tartisilacaktir. Turkiye'deki yasal-burokratik yapi ve kurulan hukumetlerin cogunluk veya koalisyon hukumetleri olmasinin kriz anindaki kararlarin olusumunda nasil bir etkisi yaratmis oldugu analiz edilecektir. Boylece Turkiye'nin Cumhuriyet donemi dis politika krizlerinde hukumetlerin, cumhurbaskanlari ve basbakanlarin kararlarinda nasil bir farklilasmanin/benzerligin oldugu anlasilabilecektir.

Calismanin kurgusu bakimindan karar birimi, yapisi ve surecine iliskin bir analizde kriz anindaki uluslararasi sistem kosullarindaki degisimi de dikkate almak gerekir. Bu acidan ampirik verilerin kullanilacagi calismada neoklasik realizmin dis politika kararlarinin olusumunda onermis oldugu degiskenler modellemesi uygun bir analiz cercevesi olusturacaktir. (4) Cunku kriz anindaki sistemsel kosullar ve uluslararasi-bolgesel gundemin kisitlari [bagimsiz degiskenler], icyapisal ozellikler, gundem ve materyal guc kapasitesinin yani sira dogrudan siyasal karar biriminin liderlik ozellikleri [mudahil degiskenler] dis politikayi [bagimli degisken] sekillendirir. (5) Bir baska ifadeyle siyasal karar birimi krize iliskin kararini olustururken uluslararasi sistemin etkisiyle beraber kendi ulusal ozelliklerini, gundemini de dikkate alir. Gercekte siyasal bakimdan bu gorev, yetki ve sorumluluga sahip karar birimi dis ile ici uyumlulastirirken ayni zamanda kendi cikar ve onceliklerini de dikkate alabilmektedir.

Bu acidan Cumhuriyet doneminde uc temel uluslararasi sistemin etkisi dikkate alinarak Soguk Savas oncesi donemde (1923-1945) 7, Soguk Savas doneminde (1945-1991) 15, Soguk Savas ardili donemde (1991 sonrasi) ise 15'in uzerinde dis politika krizi yonetilmistir. (6) Soz konusu krizlerde karar birimleri mevcut sistemde baskin uluslararasi aktorlerin tepkilerini dikkate alarak krizlerdeki tercihlerini sekillendirmistir. Ancak bu calismada bagimsiz degisken olarak kriz anlarindaki sistemsel etki yerine siyasi sorumlu karar birimine ve karar yapisina odaklanilacaktir. (7) Daha acik bir ifadeyle calismada neoklasik realizmin mudahil degisken olarak kabul ettigi siyasal karar birimi ve ic kisitlardaki degisikliklerin ve yapisal ozelliklerin farkli krizlerde nasil bir ozellik sergiledigi tartisilacaktir.

Turkiye'nin Taraf Oldugu Dis Politika Krizleri

Dis politika krizlerini arastiran International Crisis Behavior Project'de (ICB/ICBP) Turkiye'nin tarafi oldugu krizlerin sayisi gorece sinirlidir. Turkish Foreign Policy Crises (TFPC) Projesindeki dis politika krizlerinin sayisi ise 2017 yili itibariyle 36'dir ve insani, hukuki nitelikteki krizleri de icermektedir (Bakiniz Tablo 1). (8)

Dis Politika Krizlerinde Karar[lastirma] ve Siyasal Karar Birimi

Dis politikaya iliskin kararlar yurutme erkinin gorev, yetki ve sorumlulugundadir. Mudahil degiskenlerden biri olarak karar[lastirma] birimi (decision unit) (9) siyasal rejimin ve devlet burokrasisinin olusumuna gore farkli ve cok sayida aktorden, kurumdan olusabilir. Nihai karar biriminin kim ya da kimler oldugu ozellikle krizlerde cok daha onemlidir. (10) Gundelik isleyiste cogu kez karar birimi dusuk seviyede aktorlerden olusturulabilirken onem ve aciliyet derecesi yuksek konularda karar birimi ust duzey katilimcilardan olusturulabilir. (11) Ayrica zamana, konunun niteligine gore devlet burokrasisinin cesitli duzeyleri ve birimleri arasinda iletisim ve isbirligine ihtiyac duyulabilir. Devlet adina karar yetkisine sahip olan "hukumet"in gorev, yetki, sorumluluklari ise siyasal rejimin niteligine gore anayasa ve yasalarda hukme baglanir. Yurutmeyi temsil eden hukumet yasama onunde bu sorumlulugunu yerine getirirken uygun arac/yontemlerle denetlenir. Ancak cogu kez hukumetin yasama karsisinda ortak sorumluluguna ragmen onemli konularda nihai kararda tek bir kisinin tum yetki ve sorumlulugu ustlenmis oldugu gorulebilir.

Rutin dis politika konularinda devletler ilgili temsilcileri araciligiyla onceden kararlastirilmis tepkilerini uygularlar. Uyusmazlik, catisma ve/ya krizi tetikleyecek gelismeler karsisinda gosterilecek tepkilerse gorece farklidir ve kurumsal-burokratik hiyerarsi icerisinde yeni direktiflere ihtiyac gosterir. Ozellikle kriz durumlarinda nihai karar biriminin karari devletin resmi gorusu olarak aciklanir ve uygulanir. Ancak kararin olusumu gorundugu kadar kolay gerceklesmez; anayasal-yasal-kurumsal karar yapisinin uyumlu isleyisine ihtiyac duyulur. Karar yapisinda yurutme erkine bagli cok sayida resmi (bazen yari veya gayri-resmi) destekleyici aktor bulunabilir. Acikca nihai ve siyasi sorumlu karar biriminin yetkilendirmedigi hicbir birim krize iliskin nihai karari belirlemeye yetkili degildir. Nihai ve siyasi sorumlu karar birimi Turkiye orneginde basbakan ve bakanlar kuruludur. (12) Krizlerde her ne kadar zaman zaman cumhurbaskanlari basbakanlara gore daha baskin rol ustlenseler de anayasal olarak cumhurbaskanlarinin yaptiklarindan basbakan ve bakanlar kurulu sorumlu tutulmustur. (13)

Bununla birlikte, dis politika konusunda karar[lastirma] farkli isleyebilir. Ornegin Hermann ve Hermann'a gore dis politika konusunda karar birimleri uc gruba ayrilabilir: (14)

1. Baskin Lider (PredominantLeader): Tek bir kisi secim yapma ve olasi muhalefeti bastirma gucune sahiptir.

2. Tek Grup (Single Group): Bireylerden olusan bir takim; tumu tek bir olusumun uyeleri. Yuz yuze etkilesim icerisinde kolektif olarak bir hareket tarzi secer ve bir uyum elde ederler.

3. Coklu Otonom Aktorler (Multiple Autonomous Actors): Tek basina kararlastirma ve digerleri uzerinde zorlama yetenegine sahip, her biri ayri hareket edebilen cok sayida birey, grup ve kurum temsilcisi vardir.

Hermann modellemesine gore Turkiye'de dis politika karar yapisinin "baskin lider" odaginda olustugu gorulur. Ister basbakan ister cumhurbaskani yurutmenin basinda nihai-siyasi sorumlu olarak bulunmus olsun dis politika kararlarinda yetkilerini bir baska grup veya aktor ile paylasmamaktadir. (15)

Dis politikada, krize iliskin kararlarda ikna edilmesi gereken grup ve/ya aktorlerin varligi kismen hukumetin koalisyon hukumeti olarak kurulup kurulmadigiyla ilintilidir. Ancak bu istisnai durumda yurutme erki koalisyon ortaklari arasindaki dengeye gore pazarliklar cercevesinde islemektedir. Koalisyonun olusumuna gore karar biriminin "tek grup" veya "coklu otonom aktor" olarak olusmasi/islemesi mumkundur. Coklu otonom aktor seklindeki karar biriminde farkli onceliklere sahip koalisyon ortaklarinin kendi oncelikleriyle alinacak karar arasinda uzlasma yaratmalari ciddi cekismelere, pazarliklara yol acabilir ki bu durum ozellikle krizlerde karar[lastirma] surecini cikmaza surukleyebilir. (16)

Mudahil degiskenler baglaminda ele...